Ustawa hazardowa: odszkodowania nie takie pewne

Raz na jakiś czas na tym blogu pojawiać się będą wpisy innych prawników. Autorem pierwszego gościnnego wpisu jest Jan Kieszczyński, aplikant w kancelarii Woźniak Kocur. Zapraszam do lektury.

Salvador Dali powiedział podobno, że jedyną rzeczą jakiej świat nigdy nie będzie miał dość, jest przesada. Słowa te są dobrym komentarzem do reakcji na wydanie przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) wyroku w sprawie C-213/11 Fortuna. Przez polskie media natychmiast przetoczyła się fala wypowiedzi sugerujących, że skutkiem wydania przez ETS tego wyroku będą wielomiliardowe roszczenia odszkodowawcze wobec Skarbu Państwa. Bliższe zapoznanie się z orzeczeniem ETS skłania jednak do tezy, że uzyskanie jakichkolwiek odszkodowań w oparciu o ten wyrok może być trudne, o ile w ogóle możliwe.

Co powiedział ETS?

Omawiany wyrok zapadł w trybie odpowiedzi na pytania prejudycjalne, zgłoszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. WSA nabrał wątpliwości co do wykładni przepisów dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Wątpliwości pojawiły się przy rozpatrywaniu trzech skarg na decyzje administracyjne dotyczących zezwoleń na prowadzenie działalności hazardowej na automatach do gry o niskich wygranych.

We wszystkich trzech sprawach dyrektor izby celnej stosował przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (ustawa). Przepisy te przewidywały zakaz zmiany i przedłużania dotychczasowych zezwoleń oraz umarzania postępowań o wydanie zezwolenia niezakończonych w chwili wejścia w życie ustawy.

Adresaci powyższych decyzji argumentowali przed WSA, że dyrektor izby celnej powinien był odmówić stosowania powyższych przepisów, ponieważ wbrew dyrektywie nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej przed ich wprowadzeniem w życie. Skarżący oparli swoje żądania o wyroki ETS, zapadłe m.in. w sprawach CIA (C-194/94), Unilever (C-443/98), Sapod Audic (C-159/00) oraz Lidl Italia (C-303/04). ETS stwierdził w tych wyrokach, że sąd krajowy powinien odmówić stosowania nienotyfikowanych przepisów, jeśli tylko spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, przepisy takie są „przepisami technicznymi" w rozumieniu dyrektywy. Po drugie, przepisy te mogą wpływać na obrót towarami wewnątrz UE.

WSA zapytał więc ETS, czy powyższe przesłanki spełnione są w odniesieniu do przepisów ustawy zakazujących wydawania, zmiany i przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności na automatach do gry o niskich wygranych. ETS swoją odpowiedź skoncentrował na pierwszej przesłance. Stwierdził, że powyższe zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy. Ponadto, ETS dodał do listy przepisów technicznych również przepis ustawy ograniczający miejsce organizacji gier na automatach tylko do kasyn. ETS pozostawił natomiast WSA do ustalenia, czy spełniona jest druga przesłanka, tj. czy przepisy te mogą mieć wpływ na handel automatami do gier wewnątrz UE.

ETS nie zajmował się oceną przepisów ustawy pod kątem ich zgodności z przepisami normującymi swobody przepływu towarów i usług oraz swobodę przedsiębiorczości. Orzecznictwo ETS pozostawia państwom członkowskim dużą swobodę w regulowaniu hazardu, włącznie do jego zupełnego zakazania.

Bezpośrednie skutki wyroku

Po otrzymaniu odpowiedzi ETS WSA będzie musiał zdecydować, czy przepisy, które kwestionowali skarżący, ograniczają obrót automatów czy nie. Gdyby uznał, że przepisy nie ograniczały obrotu automatami, to konsekwentnie musiałby stwierdzić, że nie było konieczności ich notyfikowania. W takiej sytuacji oddaliłby wnioski skarżących.

Jest jednak prawdopodobne, że WSA uzna skarżone przepisy ustawy za środki równoważne do zakazu przywozu i stwierdzi, że przepisy te powinny były być notyfikowane przed ich wdrożeniem. Jak doniosła Rzeczpospolita Komisja Europejska ostrzegała polski rząd, że proponowane przepisy wchodzą w zakres stosowania dyrektywy. Jeśli do takich samych wniosków dojdzie WSA, to powinien – zgodnie z powołaną linią orzeczniczą ETS – odmówić stosowania tych przepisów.

Odpowiedzialność za delikt legislacyjny

Pojawia się pytanie, czy nienotyfikowanie przepisów może być podstawą odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa. W pierwszej kolejności należy rozważyć odpowiedzialność Skarbu Państwa za delikt legislacyjny. W tym zakresie, nie wydaje się, aby wyrok ETS dawał podstawy do wystąpienia z takimi roszczeniami. Po pierwsze, ETS nie przesądził, czy Polska w toku procesu legislacyjnego naruszyła dyrektywę. Kwestię tę ETS pozostawił do rozstrzygnięcia sądom i organom stosującym przepisy ustawy. Po drugie, nawet stwierdzenie przez ETS naruszenia dyrektywy raczej nie mogłoby stanowić podstawy odpowiedzialności przewidzianej w art. 417(1) § 1 Kodeksu cywilnego. Podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej za naruszenie prawa UE poprzez wydanie aktu normatywnego jest bowiem to, aby naruszony przepis zmierzał do przyznania uprawnień jednostkom. Takiego charakteru nie można zaś przypisać dyrektywie przewidującej procedurę notyfikacyjną. Adresatem przepisów dyrektywy są bowiem organy państwa członkowskiego prowadzące proces ustawodawczy. Dyrektywa nie przyznaje zaś indywidualnych praw jednostkom.

Odpowiedzialność za wydanie niezgodnej z prawem decyzji

Skoro brak przesłanek do wystąpienia z roszczeniami opartymi o delikt legislacyjny, pozostaje droga roszczeń za wydanie niezgodnych z prawem decyzji. W takim postępowaniu trudność będzie polegała na tym, aby wykazać, że pierwotnie wydana decyzja była nieprawidłowa. Tytułem przykładu, podmiot występujący o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych, któremu takiego przedłużenia odmówiono, będzie musiał wykazać, że jego sprawa zostałaby załatwiona pozytywnie, gdyby nie obowiązujący w ustawie przepis. To może nie być łatwe z dwóch powodów.

Po pierwsze, trudności będzie nastręczało ustalenie przepisów, w oparciu o które ma być rozstrzygnięta sprawa. Odmowa stosowania nienotyfikowanych przepisów prowadzi bowiem do powstania próżni prawnej. Prof. Koncewicz odnosząc się do omawianej linii orzeczniczej ETS stwierdził, że jest ona świetnym środkiem dyscyplinującym samowolę legislacyjną państw członkowskich. Jednocześnie jednak orzecznictwo ETS wydaje się być oderwane od praktyki. Z jednej strony ETS zabrania stosowania przepisów nienotyfikowanych, z drugiej nie wskazuje, na jakiej podstawie rozstrzygnąć sprawę. Z tych powodów, bezwzględny skutek braku notyfikacji jest krytykowany w doktrynie prawa europejskiego.

Po drugie, nie jest oczywiste, że odmawiając stosowania przepisów nienotyfikowanych można przyjąć zasadę, „co nie jest zakazane, jest dozwolone". Ustawa objęła działalność hazardową w zakresie gier na automatach obowiązkiem koncesyjnym, który stanowi wyłom w powyższej zasadzie. Wracając do przykładu przedłużenia zezwolenia, to jedynymi przepisami, jakie obecnie znajdują zastosowanie do działalności w zakresie gier na automatach, są przepisy ustawy hazardowej. Ustawa nie przewiduje zaś procedury przedłużania tego typu decyzji – nie będzie więc możliwości pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Odmowa stosowania nienotyfikowanych przepisów może się w takiej sytuacji okazać pyrrusowym zwycięstwem, niemającym wpływu na poprawność zapadłych decyzji.

Przedwczesne wydaje się twierdzenie, że wyrok ETS będzie skutkował odszkodowaniami od Skarbu Państwa. Kolejną odsłoną wydarzeń związanych z ustawą będą orzeczenia WSA, który musi rozstrzygnąć, jakie są konsekwencje orzeczenia ETS dla trzech zaskarżonych decyzji. Na tym etapie jeszcze nie wiadomo, czy przyjdzie Polsce zapłacić za nadzwyczajny pośpiech przy uchwalaniu ustawy.

Autor: Jan Kieszczyński